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一、制定背景
党的十八大以来，习近平总书记多次对水权制度建设作出重要指示。2014年3月，在中央财经***小组第五次会议上指出，“要推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场，但也要防止农业、生态、居民生活用水被挤占”；此后，在考察宁夏期间和在***推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，多次强调“积极探索和规范推进水权交易”。习近平总书记的重要讲话指示批示，对加强用水权交易制度建设指明了方向、提供了根本遵循。
近年，国家层面相继出台《关于推进用水权改革的指导意见》《用水权交易技术导则（试行）》《用水权交易管理规则（试行）》《水利部关于积极探索规范推进黄河流域跨省区用水权交易的意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》，明确提出要加快建立归属清晰、全责明确、流转顺畅、监管有效的用水权制度体系，推进多种形式水权交易，创新交易举措探索水生态产品价值实现等，对用水权改革提出了更加具体和明确的要求。
山东省用水权制度体系建设探索起步较早，2021年以来，山东省水利厅相继出台《山东省水权交易管理办法》（鲁水规字〔2021〕13号）、《山东省水权交易管理办法实施细则（试行）》（鲁水规字〔2023〕1号），为推动我省用水权改革进程，完善用水权交易顶层设计，规范用水权市场化交易行为、加强监督管理，奠定了坚实基础，相关制度建设走在前列。近年来，我省用水权改革取得显著成效，水权市场化交易活力不断释放，创新性交易举措不断涌现，各地典型经验案列层出，成交水量、交易单数均位居全国前列。研究贯彻国家层面用水权改革举措，分析总结我省改革经验，结合实际进行修订完善《山东省用水权交易管理办法》（以下简称《办法》）以适应改革发展要求十分必要。
二、起草依据
《办法》修订充分依据《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《山东省水资源条例》《山东省用水总量控制管理办法》等法律、法规和规章开展。本次修订工作以《山东省水权交易管理办法》为基础，统筹梳理结合了《山东省水权交易管理办法实施细则（试行）》的内容，广泛借鉴吸收国家政策和等内容和要求，力求充分体现《办法》修订的时效性和***性。4月中旬，完成了《办法》（修订初稿）起草；4月29日，经讨论修改，发各市水利（水务）局、厅机关有关处室、厅直属有关单位征求意见；5月中旬以来，在充分吸收各有关单位反馈意见的基础上，对《办法》（修订初稿）进行了2次专家咨询；6月16日，经充分研究讨论和修改，形成了《办法》（修订稿）；6月18-7月17日，向社会公众广泛征求意见建议。
三、内容解读
《办法》共四十九条,主要明确了用水权交易的基本内涵、适用范围、确权认定、交易类型、交易方式、期限价格、监督管理等内容。
一是，强化与水利部用水权概念的一致性，避免执行时造成困扰。2022年8月，水利部、国家发展改革委、财政部《关于推进用水权改革的指导意见》出台之前，在上级制度文件中统称为“水权”，指的是水资源的使用权，我省《水权交易管理办法》及实施细则也称为“水权”（包括区域水权、取水权、用水权）；三部委《关于推进用水权改革的指导意见》出台之后，为强化“水资源的使用权”这样概念，上级文件中全部统一使用“用水权”（包括区域水权、取水权、灌溉用水户水权等），本次修订为和上级文件表述一致，全部使用为“用水权”这一概念。
二是，结合上级改革要求和我省实践经验、改革现状，确保本次《办法》修订的***性。明晰用水权，明确区域水权、取水权、灌溉用水户水权认定，水行政主管部门可统筹预留部分用水权保障区域未来发展重大战略和重点项目用水需求。结合我省用水权改革进程，完善用水权交易类型，进一步提出了鼓励公共供水管网内用水权确权和交易，鼓励非常规水源确权和交易。完善用水权交易方式，包括平台交易、自主交易和用水权收储等形式，根据实际改革需求和上级要求，***对用水权收储的交易形式做出规定，提出了收储的基本概念，明确了收储主体、收储标的，指导各市有序探索和规范推进用水权收储行为；同时，强调用水权收储应优先用于保障民生和重点建设项目用水需求。明确用水权交易期限和价格，结合在实践中的实际需要，***明确了交易期限的确定可以采取远期意向协议和实际交易协议相结合的方式，参照水利部《用水权交易技术导则》明确了交易期限、交易价格的确定原则。结合实际和水利部要求，加强用水权交易的监督管理，要求县级以上人民政府或其授权的县级以上人民政府水行政主管部门要强化水资源用途管制，严格限制向不符合产业政策、***严格水资源管理制度及水资源配置规划等要求的取用水户转让用水权，严格限制向“三高”企业转让用水权，加强对跨行业用水权交易的监管防止用水权交易挤占生活用水、基本生态用水和农田灌溉合理用水，农业用水权应优先用于农业生产，严格控制农业用水权向其他行业转让。
三是，强化与上级政策要求一致性，突出本次修订的时效性。办法第十五条，明确了不得开展用水权交易的情形，与水利部《用水权交易负面清单》要求相统一，包括不符合水资源刚性约束、产业政策、水资源配置规划，用水效率不合规，超出用水权益边界开展交易，挤占生活、生态、农业用水，取用水监测计量设施不完善等情况。第十六条重点指出“生活供水不得以水权转让的方式改变用途”，进一步明确保障生活供水用水权，严格限制公共供水企业参与用水权交易。根据实际需要和改革发展方向，***提出鼓励开展初始用水权有偿获得，以及丰富和拓展水权交易价值实现路径推动“水权贷”，创新用水权绿色金融措施。这一导向符合中办、国办《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》积极探索用水权交易相关要求。规范探索用水权收储行为，指导各地科学开展用水权收储再配置，重点明确用水权收储的对象，只有针对节约的用水权开展有偿收储，针对结余的用水权开展无偿收储。
